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兴仁县林业生态工程中职务犯罪特点、原因及预防对策
来源:中国·贵州·bet3365娱乐场手机版     作者:张宏、王琳    时间:2013-08-13 15:24:58   点击率:

    

兴仁县林业生态工程中职务犯罪<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

特点、原因及预防对策

  张宏(兴仁县检察院党组书记、检察长)

王琳(贵州省人民检察院助理检察员、兴仁县检察院党组成员、副检察长)

内容提要:面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势和后发赶超的发展压力,林业部门作为生态文明建设的重要职能部门,肩负着生态文明建设的主要职责和重大使命。但是,基层一些林业部门工作人员在实施林业生态工程过程中,利用职务之便以权谋私,收受贿赂,滥用职权,不仅造成国家林业投资重大损失,而且使得工程建设未落到实处,严重阻碍了生态文明建设进程。加强林业生态工程中职务犯罪的查办,意义重大。

关键词:林业  工程 职务犯罪  特点  成因  对策

党的十八大报告指出,大力推进生态文明建设,努力建设美丽中国。贵州省委十一届二次全会提出,努力创造良好的生产生活环境,建设天蓝、地绿、水净的美好家园。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势和后发赶超的发展压力,林业部门作为生态文明建设的重要职能部门,肩负着生态文明建设的主要职责和重大使命。根据《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》(国发〔2012〕2号文件),国家林业局出台了《关于支持贵州省加快林业发展的意见》,明确“十二五”期间,国家林业局将按照对贵州投入高于“十一五”、高于全国平均水平、增幅高于中央对全国林业投入增幅的“三个高于”原则,加大对贵州省林业建设支持力度,贵州省的林业生态工程建设规模将超越以往任何时期。但是,基层一些林业部门工作人员在实施林业生态工程过程中,利用职务之便以权谋私,收受贿赂,滥用职权,不仅造成国家林业投资重大损失,而且使得工程建设未落到实处,严重阻碍了生态文明建设进程。2012年,贵州省兴仁县检察院充分发挥检察职能,积极服务工作大局,立案查处了林业生态工程中的贿赂犯罪9件9人,其中涉及县级林业局局长、副局长6人,不仅有效地规范了林业行政行为,促使林业生态工程的依法、公开、透明实施,保障了国家林业专项资金安全,而且通过办案发现林业生态工程实施中存在的漏洞,帮助建章立制,推动生态文明建设。

一、县域林业生态工程中职务犯罪的特点

林业生态工程,一般为了保护、改善与持续利用自然资源与环境,国家从生态、环境与区域经济社会可持续发展的角度,以木本植物为主而实施的工程项目。根据国家林业局的规定,我国重点林业生态工程包括天然林保护工程、退耕还林工程、三北和长江流域等防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、湿地保护工程、林木种苗工程、重点森林火险区综合治理工程等。贵州省的林业生态工程的实施地点分布在各个县,除少数国家重点林业生态工程由国家或省级林业主管部门实施外,大部分林业生态工程由县级林业局负责实施,我们将该部分工程称为县域林业生态工程。

县域林业生态工程根据不同区域山丘环境、资源、水土流失及土地利用特点,合理选择树种和造林方法,促进水土保持、水源涵养、农林复合、植被恢复等问题的解决。通过办案发现,与普通工程建设项目相比,黔西南州的县域林业生态工程呈现出几个特点:一是项目类型多,数量大,包括退耕还林工程、石漠化治理工程、珠江防护林工程、天然林保护工程等等,以黔西南州某国家级贫困县为例,每年该县林业局负责实施的林业生态工程达百余个;二是单个项目金额少,总金额大,单个林业生态工程的金额一般不超过50万元,但数量较多的小项目合计金额较大,一个县每年国家和省拨付的专项资金达几千万;三是邀标项目多,公开招投标项目少,由于单个项目金额较小,未达到公开招投标的金额,大多数项目实行邀标,有的甚至通过化整为零的方式将本应公开招投标的项目实行邀标;四是项目的日常监管不够,验收流于形式,工程施工中,林业主管部门很少到现场进行监督,验收过程中更是走马观花,草草了事;五是项目投入少,利润大,林业生态工程一般是在偏远山区,施工方往往雇佣当地农民进行施工,但一般项目利润大约40%,即使遇上干旱天气,补植补种苗木较多的情况下也有约20%的利润。

通过对2012年我院立案查处的9件9人林业生态工程中贿赂犯罪进行分析,总体归纳起来,县域林业生态工程中职务犯罪主要存在六个方面的特点:

(一)犯罪易发多发。县域林业生态工程实施中,基层林业部门工作人员实施的受贿、贪污等职务犯罪易发多发。如我院查办的案件中,某县林业局的现任局长、现任副局长、前任局长、上前任局长都是因为在实施林业生态工程中收受施工方的贿赂而被查处。

(二)犯罪涉及环节较多。县域林业生态工程实施的各个环节都可能涉及犯罪,只要有权力的环节,都可能存在犯罪。如我院查办的7名林业部门工作人员受贿案件中,有的是在工程项目的发包阶段受贿,有的是在工程项目验收阶段受贿,有的是在购买苗圃时收受苗圃老板的贿赂,有的是在苗木检验检疫过程中收受贿赂,还有的是在林业部门购买化肥中按照比例收受化肥公司的提成。

(三)涉及罪名单一。我院立案查处的9件9人中,涉及罪名均为受贿或者行贿。受贿犯罪嫌疑人均为利用职务之便,在林业生态工程的发包、工程验收、苗木检疫等方面给予行贿人便利和照顾。行贿犯罪嫌疑人多为省外到贵州从事林业生态工程承包的个体老板。他们多以金钱开路的方式在当地打开林业生态工程施工的大门,利用逢年过节或者工程发包、验收等重要时机向林业部门有关人员贿赂。有的项目中,施工老板甚至亏本送钱,目的是为以后从林业部门获取更多林业生态工程,获取更多利润。

(四)犯罪主体拥有实权。查办案件中,犯罪嫌疑人一般是林业局领导和在林业生态工程中掌握权力的人员。如林业局局长主要是对工程的发包具有决定权,分管副局长主要是对工程的日常监管、检查验收等环节拥有较大权力,营林站或者林业站工作人员主要是履行苗木检验检疫、受委托从事检查验收工作中具有很大的自主权,而行贿人也正好看中犯罪嫌疑人手中的这些权力。

(五)窝案串案现象较为突出。办案中发现,从事林业生态工程施工的老板大多来自省外,往往在相邻的多个县同时承接林业生态工程,由于在当地没有社会关系,在多个县向林业部门工作人员行贿。在一个县承接工程时,需要打点工程涉及的工程发包、日常监管、检查验收等各个环节的工作人员。导致一个施工老板向多个县、多名林业部门工作人员行贿,一名林业部门工作人员收受多名施工老板的贿赂。如我院在查办林业系统9人贿赂窝案中,还深挖出1个要案线索,10余个大案线索。

(六)作案次数频繁,无所畏惧。办案中犯罪嫌疑人坦言,在前几次作案时,心里战战兢兢,忐忑不安。发现没事后,便无所畏惧地收受贿赂。有的收钱已经成了习惯,甚至吃拿卡要,主动索要贿赂,要求按照工程金额的一定比例返点。有的犯罪嫌疑人明目张胆,如黔西南州纪委将某县林业局原局长王某某双规的情况期间,该县林业局副局长顶风作案潘某收受施工老板2万元现金。

二、县域林业生态工程中职务犯罪的原因分析

当前,我国生态建设进入治理与破坏相持的阶段,林业进入以生态工程推进生态建设的发展时期,县域林业生态工程是生态保护的基础性工程,对于推动我国经济、生态、社会的可持续性发展具有重要意义。在政府投资在林业生态建设中发挥主导作用的背景下,县域林业生态工程中职务犯罪具有极大的危害。一方面,林业部门工作人员收受工程施工方贿赂,对林业生态工程疏于监管,招投标、日常监管、工程验收等环节流于形式;另一方面,工程施工方将心思用跑关系,无暇顾及工程建设,为了保证自己的利润和行贿的现金,施工方在工程建设中偷工减料,不按国家规定的标准施工,结果导致林业生态工程质量难以保证,有的甚至出现虚假工程,不仅造成国家对生态建设投资的巨大损失,而且极大地阻碍了我国的生态建设步伐。通过办案,我们发现造成县域林业生态工程中职务犯罪的主要原因有:

(一)个人私欲膨胀。部分林业部门工作人员受社会上的权欲观的负面影响,思想观念、价值观念、人生坐标发生了扭曲。从查办的案件来看,犯罪嫌疑人具有几种心理:一是过度追求物质生活。他们不甘恪守清贫,有限的工资无法满足高额的物质需求,为满足过度的物质生活,置国家利益于不顾,轻而易举地把手中的权力送人情,以此来谋取私利,查处的6名林业部门工作人员,所收受的贿赂全部用于日常生活开支。二是侥幸心理作祟。部分犯罪嫌疑人开始收受贿赂时是心有余悸,随着时间的推移和身边的同事频繁收钱而没有被查处,抱着别人能干我也能干的心态,于是随着一点一点扩大,一步一步深探,一次一次得手,胆子越来越大,欲罢不能,欲禁不止,明知违法违纪,也要铤而走险。三是个别领导特权霸道作风严重。如个别领导非警务人员,却在考察、开会时乘坐警车出行,随意使用警报,造成不良影响。

(二)缺乏有效监督。从内部来看,县级林业部门的党内监督、行政监督和社会监督在有些地方形同虚设,林业生态工程的整个工作流程,上至分管领导,下至具体管理人员,一条线上各管一段。上对下没有认真履行审查和审核职责,下对上无法监督,相互间不落实制约制度,对权力的运作监督不力,使得腐败分子大有空子可钻。一把手说了算的现象比较突出,不但不起监督作用,而且受个别领导的保护和小集团利益的影响,为一些以权谋私的人在客观上撑了腰,壮了胆。从外部来看,林业生态工程实施过程中,除了林业部门,其他单位和个人很少知晓,加之工程涉及诸多专业知识,外部监督明显缺乏。一些县域林业生态工程往往是在偏远的山区,大多不通公路,往返一次少则几个小时,多则要一天时间,上级林业部门督导检查时不可能到每个项目实地丈量检查。查办案件涉及的林业生态工程验收中大多数是由林业、发改、财政、审计等部门组成验收组对工程质量进行验收,由于涉及林业专业知识,在林业部门人员发表意见后,林业部门之外的人员基本不持反对意见。

(三)部门权力过大。政府投资的林业生态工程中,政府的介入或政府管理,其实质必定是某个政府机构或团体的介入或管理,其职能体现在组成政府的各部门身上。县域林业生态工程的实施是以县级林业局为工程项目行政主管部门,县级林业局将政府宏观管理职能同工程项目业主微观管理职能混淆,同时存在“越位”和“缺位”的现象。这就产生了县级林业局在负责工程的管理和执行过程中,出现了工程政策的制定者、工程的实施者和监督者集于一身,在工程管理中既当“运动员”,又当“教练员”和“裁判员”,该实行公开招标的不公开;公开招投标的项目,又可以转包;招投标形式又极不严肃,标价、工程量计算等重要内容可以随意变动。甚至一些有职有权的林业部门工作人员指定包工头承包项目,相互勾结,大肆侵害国家利益,某些包工头只要跟紧跟定某个领导就有大钱可赚。我们查处的部分行贿人坦言,如果不向相关领导行贿,他们无法承接工程。实践中,验收时间决定着施工方盈利的多少,如果项目提前验收,则施工方对验收后苗木的死亡不承担责任;如果延迟验收,则苗木死亡后,施工方必须花费额外的经费补植补种,如果遇上旱季,补植补种苗木的花费就会更多,施工方的利润将急剧减少。而林业部门领导对林业生态工程的验收时间具有绝对的控制权,我们所查处的案件中,施工老板行贿的重要目的之一就是为了提前验收,以减少自己的损失。

(四)利润空间太大。由于林业生态工程利润空间大,施工老板为了获取巨大的利益敢于冒险向林业部门工作人员行贿。受贿人也认为自己帮助施工老板赚取了巨大利润,收钱也“理所当然”。实践中,由于一部分人千方百计拉拢腐蚀林业工作人员,以达到自己的目的,对林业工作人员的违法违纪行为形成了一种麻木认同的观念,大家知之不言,客观上对林业工作人员的职务犯罪起到了推波助澜的作用,也使林业工作人员职务犯罪发现的不多,立案更少,从而导致一些林业工作人员认为职务犯罪风险不大,滋生了他们犯罪心理。

三、县域林业生态工程中职务犯罪的预防对策

从2012年起,检察机关开展了查办和预防涉农惠民领域贪污贿赂等职务犯罪专项工作,将退耕还林、退牧还草、环境污染治理、风沙源治理、水土保持和水源保护工程项目等生态环境保护方面的职务犯罪列为打击重点。我们紧紧围绕专项工作重点,严肃查办了一批林业生态工程中的职务犯罪案件,每个犯罪嫌疑人都对自己的犯罪行为悔恨不已。但是,我们也要看到,仅靠打击犯罪还难以遏制犯罪的发生,而预防则是治本之策,必须坚持教育在先,预防在先,打防并举,标本兼治的方针,努力从源头上遏制林业生态工程中职务犯罪。

(一)加强廉政和法制教育。严是爱,宽是害。检察机关作为法律监督机关,要积极配合林业部门加强林业部门干部的廉政和法制教育。林业部门对待干部要高标准、严要求,用比普通群众更严格的道德标准和纪律条规来进行约束。要从关心干部,爱护干部的角度出发,不断加强对干部的教育和管理,帮助每个干部牢牢构筑拒腐防变的思想防线。加强思想政治工作,加强党风廉政教育,帮助干部培养良好的职业道德,正确树立“立党为公,执政为民”的权力观和利益观,强化廉洁自律的意识。充分利用已查处的案例开展警示教育,从别人的失足中认识到职务犯罪的危害,吸收别人的教训,加强自身的约束能力,避免重蹈覆辙。

(二)加大打击力度。打击也是一种预防。首先,林业部门纪检部门要依法履职,守土有责,查处要从严,无论职位高低,只要涉嫌违纪违法的,不能姑息迁就,坚决杜绝以内部批评教育代替纪检监察查处的现象,防止违纪违法人员逍遥法外,以严明的法纪遏制职务犯罪的蔓延发展,让潜在的腐败分子明白“莫伸手,伸手必被捉”;发现涉嫌犯罪的,要一律移送司法机关查处,彻底打消腐败分子的侥幸心理。其次,检察机关要严肃查办林业生态工程中的职务犯罪,以最高人民检察院开展的严肃查办和预防涉农惠民领域贪污贿赂等职务犯罪专项工作和严肃查办危害民生民利渎职侵权犯罪专项工作为契机,集中查办一批生态环境保护方面的职务犯罪案件,通过打击使一些犯罪分子产生畏惧,构筑法律威慑防线。

(三)转变政府职能部门角色。为了真正避免“教练员”和“裁判员”角色在政府投资林业生态工程项目中的错位,对于林业生态工程这样的非盈利性、公益性政府投资项目,由政府设立专门机构进行直接管理,实行项目业主制,履行“运动员”的职责。政府职能部门应只管市场与法规,不再直接管理工程,只当“裁判员”。政府职能部门对于林业生态工程履行“裁判员”的职责应当适当分权,可界定为:计划部门应负责项目的可行性研究,统筹规划,审查项目是否符合社会经济的发展需要;财政部门则应从资金控制入手,通过对概预决算的审查、对建设单位委派基本建设会计人员、对设计监理单位实行直接支付等手段,严格控制政府投资的规模与资金流向,力争投资效益的最大化;林业行政主管部门负责工程建设安全、环保等,主要审查项目建设是否符合相关标准。

(四)加强制度建设。积极协助政府职能部门建设一整套监督制约机制和工程管理制度。项目立项环节要规范立项论证程序,建立和完善林业生态工程项目立项决策集体研究决定等制度,防止少数人说了算,有效杜绝关系工程和人情工程。项目发包环节要引入市场竞争机制,推行工程招标制度,通过公开、公平、公正的竞争,充分运用市场机制择用施工方,对没有采取招投标的项目,要建立惩治机制,不拨付项目资金;对招投标也要加强监督和管理,确保规范和廉洁,以有效杜绝“关系单位”,消除在工程发包环节腐败滋生的条件。项目施工环节,从领导到具体工作人员要建立好工作责任并层层加以落实,加强对施工管理各项内容的审查与审核,特别是对涉及到工程量变更的,要建立起一套全面有效的审查制度,加大查核力度,杜绝偷工减料,堵住工程变更的黑洞。项目验收环节要严格把好工程验收关,建立对项目的不同时间、不同层次以及不同主体的验收制度,组织多部门进行验收,特别重视审计的监督作用,主动引入外部的、社会的审计,加强审查与复核,防止虚报冒领,损公肥私等现象的产生。工程款拨付环节要加强资金预算把关,完善财务管理制度,加大财务监管力度,根据不同情况,具体细化分级把关,领导审定和集体决定的各种制度,对于工程款拨付,财务人员不能仅听凭施工人员或有关领导的单方面通知或决定就付款,应建立监督制约机制,杜绝违规预付或超拨工程款等现象。

 

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